海洋安全保障の観点から見た海上インフラのあり方
輸出入の99%以上を海運に頼る日本において、商船が海洋を安全に航行できる環境の確保は常に重要な課題となっています。今回は海洋安全保障に関する知見をお持ちの専門家の方々に、日本の海洋安全保障の現状、不確実な時代における備え、インフラへの期待などについて語っていただきました。
柴崎 大変お忙しい中お集まりいただきありがとうございます。計画・交通研究会には運輸・建設関係の企業が多く参加していますので、本日は海洋安全保障に関して基本的なところからお話を伺い、最後にはインフラへの示唆をいただきたいと思います。まず自己紹介からお願いします。
高橋 私は、本来は防衛研究所の研究員ですが、2023年8月から防衛省本省に勤務していて、2024年の夏から戦略企画参事官という職についています。この職は担当が広くて、宇宙やミサイル防衛に加え、海洋安全保障も含まれています。
中村 私は日本海事センターの上席研究員をしています。もともと早稲田大学の政治学研究科で国際法を専攻して博士課程までいったのですが、その後、在オランダ日本国大使館で専門調査員として3年間働きまして、そこで国際司法裁判所などの動きを見る仕事をしていました。その後、帰国を期に日本海事センターに入所しました。元から海洋安全保障が専門というわけではないのですが、最近では運輸総合研究所の「国際海上輸送ネットワーク確保の戦略的確保に関する調査研究」に参加したこともきっかけで、情報収集をするようになりました。
海洋安全保障と経済安全保障
柴崎 日本周辺を中心とした海洋安全保障全般についてまず高橋さんにお話しいただけますか。
高橋 日本は陸上国境を持ってない国なので、他国との接点はすべて海洋になります。そのため、平時から国境離島周辺での監視や、島がないところでもどんな船が海を通っているかという監視は行われなければいけません。また、最近では海の上だけでなく海底ケーブルの安全についても絶えず見ていなければなりませんから、海洋安全保障に関していえば、まず平時に海で起こっている様々なことを把握しておくことが必要になります。また、一般論としていえば、有事になった際には、海上でも必要な措置をとって対処していくことが必要です。
柴崎 海上安全保障の観点から、最近の話題というか、今までとどういったところが違ってきているのかについてお話しいただけますか。
高橋 最近の状況の変化で言うと、急激な軍拡を進めてきた中国の海軍の艦艇が、かなり頻繁に日本周辺に現れるようになってきたことが一番にあげられます。最近は西太平洋にもかなりの頻度で出てきています。たとえば今年の6月に、中国の空母が初めて二隻同時に西太平洋に出てきて演習を行ったので、その監視や把握をしなければならないということがありました。また最近では、中国の軍艦が台湾の東側海域にかなり長くいるようですし、中国の沿岸警備隊である海警が海軍の軍艦と連携して訓練をすることも、新たな懸念となっています。
柴崎 今ご説明いただいたような事象が、一般の商船や海上輸送に対して与える影響についてはいかがですか。
高橋 本来、軍艦がそこにいるだけでは、海運への影響はないはずなんです。平時であれば別に攻撃はしてこないので。ただし、特に最近の西太平洋における中国海軍のプレゼンスの増大、展開の増大というものは、もしかしたら、特に台湾の海上封鎖まで考えているのではないかという分析をしている民間のシンクタンクもあります。もしそういうことが起これば、海上封鎖というのは海運を止めるためにやることですから、もちろん影響が出てくると言えるのではないかと思います。
柴崎 海上封鎖のインパクトについては後ほどまたお伺いするとして、次に、中村さんに少しお伺いしたいと思います。私の個人的な感想として、海洋安全保障と経済安全保障という二つの用語が並立しているように感じており、その観点も含めて海上輸送へのインパクトについてお話しいただけますか。
中村 もともと海運業界では、2008年にトン数標準税制※1を導入する際に、「経済安全保障」という表現が用いられました。これは、第二次世界大戦において多くの船員が戦時徴用され亡くなられたという経緯があったことを踏まえ、全日本海員組合から戦争を前提とした議論には乗れないとの姿勢を示されたことから、災害や経済的な事由で海上輸送が滞った場合に、国民の生活、経済を守るという意味で経済安全保障という言葉が使われ、そのために政府が命令を出して国として使える船を確保するための税制が必要という話につながっていきました。
その後2022年に「経済安全保障推進法」が制定され、経済的措置を通じて安全保障を確保するという趣旨となり、まさしく安全保障のど真ん中に位置付けられ、トン数標準税制の導入当時とは意味合いが大きく異なることとなりました。この新たな「経済安全保障」には、国際貿易のインフラやロジスティクス分野は当初ほとんど含まれておらず、船舶のプロペラやコンテナを扱うプログラムなどがようやく対象となってきた程度です。また、経済安全保障という言葉の範囲もだいぶ変わってきていると思います。昔は資源やエネルギー供給の確保をさしましたが、今では技術や物資全般に広がっており、ゲーム機すら安全保障対象になった時期もありました。
なお、アメリカでは、もともと民主党政権の頃から海事産業の再興が必要という議論は出ていましたが、トランプ政権になって非常にハイライトされており、造船や海運は安全保障上、不可欠な産業と位置づけられるなど、急速に議論が進んでいます。ただし、船員への安全上の配慮については、十分に議論されていないと感じています。
※1（トン数標準税制）：2008年に導入、2009年に適用開始された外航海運事業者を対象とした法人税額算定方式の一つ。計画的かつ安定的な日本船舶の確保や乗組員の育成及び確保を図ることを目的としている。
柴崎 ありがとうございます。ちなみに港湾分野が経済安全保障に含まれていないのは、ステークホルダーが多すぎて合意を得るのが難しいと予想されたためと聞いたことがあります。ただ、数年前に名古屋港にサイバー攻撃があって3日間ほどオペレーションシステムがシャットダウンしたことを契機に、経済安全保障の対象に港湾も含めるべきとの検討が始められているようです。
一方で、船員に関する問題が依然として取り上げられていないという点については、課題として残っていると思いました。船員の問題に関して、高橋さんからコメントはありますか。
高橋 難しい問題ですが、第二次世界大戦において民間の船員に多くの犠牲が出てしまったことについては強く認識されています。アデン湾の海賊対処への派遣の際には、当時の旧日本海軍のことについて海上自衛隊の幹部が船員組合に謝罪の意を伝えたと聞いています。そうした歴史的認識は今でも共有されています。
柴崎 ありがとうございます。中村さんのお話では、当初の経済安全保障は災害対応や防災が念頭にあったとのことでした。そういう非常時に備えて、自衛隊ではフェリーを契約して借り上げる仕組みがあると聞いています。
高橋 経済安全保障の所管は経済産業省で防衛省ではありませんが、自衛隊の活動というものは自衛隊だけで行っているものではなく、物流インフラも必要とします。そのため、例えば「ナッチャンWORLD」など複数の船をPFI形式で、平時は民間利用として普通に経済活動してもらいながら、必要な時に防衛省が借り上げる仕組みを作っています。防衛省が借り上げる際は、普通の民間人として運航してもらうわけにはいかないため、乗組員は予備自衛官が務めることとしていて、必要な際には現役自衛官として活動してもらうという仕組みになっています。
中村 海上自衛隊の出身者が早期退職して自衛隊を離れる際に、経験を踏まえて海技免状の一部試験を免除して免状を取得してもらい、船員不足を補う仕組みがあると思います。離職される方、雇う側双方にとってニーズがある制度だと思いますし、一部では使われているようですが、あまり広がっていないようです。この制度が広がれば、元自衛官の方がいざというときに海上輸送に従事できることになるようにも思いますが、高橋さんいかがでしょうか。
高橋 この制度は、海上自衛隊員が護衛艦を操舵する際の資格が一般船のそれと互換性がなかったことが課題としてあり、海技士の資格を取りやすくする制度改正が最近行われました。まだ改正したばかりですので、実際に活用した人は多くありませんが、今後増えてくることが期待されます。ただし、家庭の事情で船に乗れなくなったため離職する人などもいますので、退職した自衛官全員が民間商船の乗員になるわけでもないと思います。
有事の際にシーレーン確保は必要か？
柴崎 次に台湾有事のシナリオに関してお伺いしたいと思います。最近は国会等でも多くの議論がなされていると思いますが、今の台湾有事に関する議論と過去緊張が高かった1990年代を比較して違いはあるでしょうか。
高橋 台湾海峡有事は、冷戦時代から心配されていたシナリオではあります。1995～96年に起きた台湾海峡危機の際は、中国が台湾上空を横断する形でミサイル発射の演習を行い、それに対してアメリカが空母二隻を派遣して中国側を抑止しました。中国にとっては、台湾側に対する軍事的な威嚇のメッセージがほぼ中和された形となりましたので、非常に大きなショックを受け、二度と同じ目には遭わないという強い意志で軍拡に進むきっかけとなったと言われています。
現在では、中国海軍は西太平洋に進出し、船への攻撃も可能な長距離ミサイルも相当数有しているため、民間のシンクタンクでは、当時のようにアメリカ空母が台湾海峡に展開するのは困難になっており、有事に中国が西太平洋までに及ぶ広範囲を海上封鎖するというのも，現実的に備えなければならないシナリオとして分析されています。これが1990年代との大きな違いです。
柴崎 実際の戦争になってしまうとさらに話は違ってくるとは思いますが、海上封鎖が行われただけで一般の商船にとっては迂回を強いられ、台湾海峡周辺を通れないだけでなく、西太平洋までに及ぶ広範囲に影響が出るということでしょうか。
高橋 そうですね。私の専門ではありませんが、そういうことが起これば保険料も高騰するでしょうし、航路や運航の仕方も変更せざるを得ないので、経済活動全体に影響が及ぶことになると思います。
柴崎 中村さん、この点についてどのようなインパクトが考えられますか。
中村 仮に海上封鎖ということになれば、封鎖された海域を通航することは困難になりますので、保険についてもその地域は戦争保険を付与しなければ通れない、もしくは戦争保険すら付与できるか分からないという不透明な状況になります。結果として、迂回航路を取らざるを得ず、航行日数が増加してしまいます。
ただし、このためにシーレーンの確保が重要と言われていますが、有事になれば商船はその地域を避けて航行するだけなので、個人的にはあまり重要ではないと思います。なぜかというと、海運は必ず特定の「レーン」を通る必要はなく、ミサイル攻撃などの危険があれば迂回して別の航路を通れば良いからです。例えば、紅海がミサイル攻撃されてスエズ運河が使えなくなった際に喜望峰経由に切り替えたように、航路は柔軟に変更できます。ただし、喜望峰周りへの転換は、コロナ禍の混乱の後で、新造のコンテナ船が次々と出てきたタイミングだったため、たまたま運賃もそれほど高騰せずに済んだという側面もあるとは思います。「レーン」について言えば、どうしても通らなければならないのはホルムズ海峡くらいで、他は避けて通ることができます。
しかし一方で、台湾有事の際に中国海軍が西太平洋まで展開すると、迂回範囲が広がり、その程度によっては海運に対するインパクトは大きく変わってきます。仮に太平洋の西側は全部通れないことになると、相当に迂回しなければならず、船の不足や運賃の急騰につながると思います。重要なのはレーンではなく、安全な水域がどこまで確保されるかであり、それが海運にとって最大の関心事だと思います。そういう意味では、どこまで迂回を想定しなければならないかという点についてなにか見通しはあるのか、高橋さんにお尋ねしたいです。
高橋 端的にお答えすると「分からない」という答えになります。おっしゃられたようなシナリオを仮定して個人的な見解としてお答えすると、まず船に対する脅威として、中国からグアムを超えるまでの射程がある対艦弾道ミサイルがありますが、そのミサイルは商船を狙うことはないと思いますので、民間商船としては気にする脅威でないと考えます。
一方で、シンクタンクの議論などを踏まえて考えると、例えば中国が潜水艦を展開させてアメリカ空母を迎撃しようとした場合に、ちょうどそこに商船が通ったら攻撃される可能性はあるかもしれません。だとするならば、中国の潜水艦がどこまで展開されているかという点と、これに加えてどう保険料を設定するのか、保険料の設定すらできない範囲がどう設定されるかという経済的な観点からの議論になってくるのではないかと個人的には考えます。
柴崎 少なくとも日本の船会社は、危険が少しでもありそうなところは避けるというのが基本的な方針と聞いていますので、迂回ルートについてもかなり安全を重視したものになると予想されます。
高橋 海運保護を目的とした船団護衛の事例としては、ソマリアの海賊対策があります。このケースでは、安全に通れる海峡を決めてその周辺をパトロールする形をとっています。また、今はなくなってしまいましたが、ウクライナ戦争において黒海の穀物輸出合意※2で安全な航路を確保したことがありました。民間商船の安全エリアを決めるというのはお互いにとって重要ですし、有事が何年も続く可能性が否定できないとなると、関係する国すべてにとって海運の維持は重要な課題だと言えます。
柴崎 1990年代との違いとして、中国自体がこの30年で大きく経済成長を遂げ、中国発着の海運の比重が30年前と比べて非常に高くなっている点もあると思います。このため、たとえ有事が起きたとしても、黒海穀物イニシアチブのような関係国間での合意形成は必要になると思います。
※2（黒海穀物イニシアチブ）：ロシアによるウクライナ侵攻により停止していたウクライナの黒海港湾からの穀物輸出を再開するために、当事者二か国およびトルコ、国連の間で約した合意。2022年7月に発効するも、一年後にロシアが離脱して終了した。
不確実な時代をどう捉えるか？
柴崎 先ほどトランプ政権になって造船業への関与の仕方が変わったとの話がありました。政権が変わると方針が変わるというだけでなく、トランプ政権になってからも、たとえば関税政策などはころころと税率が変わるようなことがあり、需給バランスを読み切れないので海上運賃も乱高下するなど、政治によって国際物流・海事業界全体が振り回されるというか、不確実性が高まっていて、将来が読みづらくなってきていると思います。高橋さんは研究所でも長く仕事をされておられたとのことですが、将来予測の内容についてお尋ねするというよりも、むしろ不確実な将来に対してどう向き合えばよいかについて、お考えがあればお聞かせください。
高橋 なかなか難しい質問で、それがわかれば苦労しないです（笑）。ただ、現代史を振り返ると、30年くらいを一つのサイクルとして時代の雰囲気が変化してきていると感じます。1950年代半ばから80年代半ばまでの冷戦時代、その後のグローバリゼーションの時代が2020年代のウクライナ戦争まで続いたと考えると、この不安定な時代というのも、今後30年くらいは続くのではないかと個人的には考えています。
この不安定な時代に未来を予測することは困難ですが、一方で、不確実性の幅をある程度見積もる「シナリオプランニング」の手法で考えるのも有効だと思います。つまり、影響度が大きく、不確実性が高いファクター、トレンドを2つぐらい見つけて、それぞれに2つの軸を作ると、4つのシナリオができます。このどれになるかを予測することはできませんが、将来あり得る状況のイメージを持つことはできます。このようなイメージを持っておくと、現実に驚かされるような出来事は少なくなると思います。また、驚くようなシナリオを作ってみて、どういう条件のときにこのシナリオが起こるのかと考えることも、心構えを作る手法として有効だと思います。
中村 私は学問的にそういうことを考えてきたわけではありませんが、自分が学生だった1990年代後半から2000年代初めにかけて、世界的にパラダイムシフトが起きて、グローバリゼーションの進展、“The World Is Flat”とよばれる世界への変化を感じていました。私は国際法を学んでいたのですが、国際法は国ごとに管轄権があって、国がその国土領域を管理するということが基本にあるはずが、その国境や主権の考えが薄まっていきました。一方で、これに代わるべき国際社会のルールは不十分で、弱い強制力しかない仕組みのなかで、本当に自由にしたら、ルール無用の世界になってしまうのではないかと心配していました。結果として、たとえばそのルールを一生懸命守ろうとした日本はこの30年間必ずしも成功したとはいえず、むしろルールの隙間をうまく使って利益を得る国が増えているように思います。トランプ大統領も、今まで構築してきたルール、たとえばWTOの自由貿易ルールは自分たちに不利になっていると考えて、あのような関税を仕掛ける動きになっていると思います。
このように、グローバリゼーションの時代しか知らない人から見ると最近の情勢は信じ難いかもしれませんが、現在は振り子が戻るような転換期にあり、グローバリゼーションの時代が終焉し、国家主権が再び強調され国家間の競争が前面に出る時代に移行しているように感じます。
柴崎 お二人から30年サイクルで見たほうが良いという趣旨のコメントをいただきました。先ほど話の出たフーシ派の攻撃による商船のスエズ運河の迂回について、迂回がこのように2年経ってもまだ続いているなんていうのは、自分の想像の範囲を超えたことが起きたと思っていたのですが、よく考えてみると、当時とは通航船舶の種類もだいぶ変わっていてインパクトの出方も異なるとはいえ、スエズ運河は1960年代から70年代にかけて8年間封鎖されていたことがあって、今のお話を伺って長い目での視点が必要と改めて感じました。
インフラへの期待
柴崎 最後のテーマになりますが、例えば港湾インフラや、経済効率性だけでは進まない離島への投資など、安全保障の観点からこれを支えるインフラへの期待についてお話をいただけませんか。
高橋 どれほど情報化が進んでもインターネットではモノは送れないので、物流の重要性は変わりません。特に日本は島国ですので、海運は今後も日本の生命線です。海上輸送路だけでなく、船員や造船など、海事産業を構成する全ての基盤整備が不可欠で、それぞれに対して、お金と手間をかけていく必要があると思います。我が国の場合、海運の力が衰えてしまうと、国境離島の保全という意味でも課題がありますので、国力の中核的な要素として、海運や海事産業を維持し続けるために知恵を絞っていく必要があると思っています。
中村 日本という国は、理由はわかりませんが、なぜか国内の整備にばかりお金をかけてきて、国内がきれいで便利ならそれでOKという雰囲気があり、日本は貿易の99%以上を海上輸送に頼っていて、その結節点である港湾は非常に重要なインフラであるにも関わらず、なんとなく見過ごされてきたと感じています。海運・造船業界などの人たちがもっと自分たちに目を向けてほしいと言い続けてきたにもかかわらず、世の中の関心事項に上がってこなかったわけです。それにより、造船や港湾などのインフラ整備が大きく遅れてしまっています。韓国や中国と比べても、造船所や港湾の自動化やデジタル化は全然進んでいません。海運はかろうじて国際競争力を維持していますが、これは日本とのリンクを切ることによって生き残っている側面があり、国としては好ましくないサイクルと言えます。
日本としては、外との繋がりに目を向けて、造船や港湾だけでなく航空・空港も含めて投資・整備を行って国際競争力を高めていかないと、産業のリショアリング※3も進みません。今は業界として追い風の状況になってきていますので、チャンスを活かしていってほしいです。
柴崎 新しい政権になって、日本経済の成長エンジンとなる17の戦略分野が選定されました。その中で、造船分野が2番目、港湾ロジスティクス分野が14番目に位置づけられました。さらに海洋や防衛分野も含まれています。この点からも、中村さんが言われたように追い風が吹いていると思いますので、我々の立場でも、海上輸送機能を維持・向上させていくことの重要性を認識してもらえるような努力が必要であると思いました。本日はありがとうございました。
※3（リショアリング）：自国での事業拠点を他国に移していたものを、再び国内に戻すこと。